防于前 治于后
——國外滑坡災(zāi)害管理給我們的啟示
□ 錢 程
1月11日，云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣果珠鄉(xiāng)高坡村趙家溝村民小組發(fā)生一起特大山體滑坡事故，致使16戶群眾不同程度受災(zāi)。其實(shí)山體滑坡事件在世界各國都時(shí)有發(fā)生，自上世紀(jì)80年代末，隨著聯(lián)合國“國際減輕自然災(zāi)害10年（INDR）”計(jì)劃的啟動(dòng)，包括滑坡在內(nèi)的自然災(zāi)害引起了國際社會(huì)的空前重視。
美國應(yīng)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害的主要戰(zhàn)略就是預(yù)防，下大力氣研究與地質(zhì)災(zāi)害有關(guān)的一系列基礎(chǔ)理論問題和社會(huì)行為。
為提高國家預(yù)測滑坡災(zāi)害的能力，美國地質(zhì)調(diào)查局在了解滑坡災(zāi)害過程、臨界值和誘發(fā)因素以及預(yù)測滑坡災(zāi)害性等現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，制定了全國研究議程和多年實(shí)施計(jì)劃。該局還建立了地面變形和邊坡破壞的先進(jìn)實(shí)際科學(xué)模型，用來預(yù)測全國滑坡災(zāi)害。
為了顯示各類滑坡災(zāi)害在多發(fā)區(qū)空間和時(shí)間上互有影響的變化，該局還開發(fā)了滑坡動(dòng)力學(xué)預(yù)測系統(tǒng)。可以說，美國是在利用最先進(jìn)的研究成果和遠(yuǎn)程通訊技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測可能造成潛在的實(shí)質(zhì)性活滑坡。
據(jù)悉，為應(yīng)對(duì)滑坡災(zāi)害中的許多不確定性，美國地質(zhì)調(diào)查局正在研制利用概率法（可能性法）對(duì)滑坡災(zāi)害進(jìn)行填圖和評(píng)估。同時(shí)，該局還用可供規(guī)劃和決策用的比例尺圈定滑坡敏感區(qū)和不同類型的滑坡災(zāi)害，編制全國已知和其他地面破壞災(zāi)害盤查目錄。這些圖件內(nèi)容詳細(xì)，足以支持各地的減災(zāi)活動(dòng)。
美國地質(zhì)調(diào)查局還積極實(shí)施國家滑坡災(zāi)害減災(zāi)戰(zhàn)略任務(wù)基金，在擴(kuò)大研究計(jì)劃的同時(shí)，不斷補(bǔ)充基金。據(jù)估算，一般補(bǔ)充基金需要新增資金2000萬美元。
法國政府于1995年2月2日頒布了《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃》。自此，法國政府形成了自然災(zāi)害管理的土地危險(xiǎn)性區(qū)劃方法。以“預(yù)防為主”的思想為指導(dǎo)，政府實(shí)行分散式管理，在山地地貌恢復(fù)局的指導(dǎo)下，責(zé)成市鎮(zhèn)議會(huì)關(guān)注城市發(fā)展和安全。
法國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系由3方面構(gòu)成：一是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面，由生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展部負(fù)責(zé)制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃；二是公眾安全方面，由國家緊急事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)災(zāi)后救援工作；三是災(zāi)害損失補(bǔ)償方面，財(cái)政部與商業(yè)部起主要作用，只對(duì)投保的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃是法國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要組成部分。它將土地利用、人文信息和重大災(zāi)害事件的補(bǔ)償活動(dòng)結(jié)合起來。目的是通過規(guī)劃手段，降低自然災(zāi)害造成的損失。法國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃的目標(biāo)是劃定一定區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，給予無風(fēng)險(xiǎn)區(qū)優(yōu)先發(fā)展權(quán)或?qū)τ酗L(fēng)險(xiǎn)地區(qū)提出城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的建議和指導(dǎo)。目前，法國已經(jīng)初步建立起自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防（包括準(zhǔn)備預(yù)防信息和保險(xiǎn)補(bǔ)償）的綜合管理和立法框架并從中受益。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)劃是在城市規(guī)劃管理中必須要考慮的，是《城市規(guī)劃法》的要求。
在意大利，一直以來滑坡總是土地管理者關(guān)注的主要問題，很早就建立了土木工程部隊(duì)，開始滑坡研究，并頒布了一系列法律，投入了大量資金進(jìn)行滑坡管理。
因?yàn)橐獯罄喜靠才聊醽喌貐^(qū)發(fā)生大規(guī)模災(zāi)難性泥石流事件促使意大利政府頒布了180號(hào)法令。該法令要求在全國開展滑坡災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃。該法要求水利部利用簡單快速的程序2年內(nèi)在全國領(lǐng)土上完成1∶25000的滑坡災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)填圖和區(qū)劃工作。隨后，又頒布了267/1998法，以管理可能存在安全問題或功能損害的較高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。
在法律的壓力下，全國各盆地管理局普遍開展了滑坡危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)，但總的來說風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是初步的。
意大利的滑坡災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的啟示是，國家公共資助應(yīng)該是長期的（至少10年），而不是它180號(hào)法令規(guī)定的兩年。滑坡災(zāi)害研究是一項(xiàng)長期任務(wù)，而不能一蹴而就，應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，而不能只注重應(yīng)用。盡管意大利的滑坡災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃計(jì)劃實(shí)施存在上述許多不足，但重要意義在于，它在世界上首次以法律的形式，確定了滑坡災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)土地區(qū)劃的法律地位。重要的是行動(dòng)起來了，而不是停留在研究階段和口號(hào)上，這種國家政治傾向必將使滑坡災(zāi)害管理水平不斷朝著改進(jìn)的方向邁進(jìn)。
《中國質(zhì)量報(bào)》
